Шаг вперед, два назад
    Члены правительства и некоторые народные депутаты решили не откладывать в долгий ящик принятие законопроекта о государственно-частном партнерстве (ГЧП). Ранее БИЗНЕС уже писал об этой идее (см. №9 от 02.03.09 г., стр.20, 21). Тогда депутаты подали на рассмотрение парламента законопроекты №3447, №3447-1 и №3447-2, которые были похожи друг на друга, как близнецы. 9 апреля состоялся “круглый стол”, посвященный перспективам развития ГЧП в Украине, на котором был представлен законопроект №3447-д от 14.04.09 г. “Об общих положениях государственно-частного партнерства в Украине”.
    В его разработке участвовали чиновники Министерства экономики, представители юридических фирм и общественных организаций, а среди авторов-депутатов числится целая плеяда украинских политиков почти из всех фракций Верховной Рады: Наталия Королевская (БЮТ), Владислав Каськив и Ксения Ляпина (НУНС), Михаил Чечетов, Ирина Акимова, Юрий Воропаев и Борис Колесников (“Партия Регионов”).
    Формально суть законопроекта сводится к тому, что государству срочно нужны деньги частных инвесторов, которые Кабмин пытается привлечь всеми доступными ему средствами. По существу Закона о ГЧП лучше всех сказал Виктор Пантелеенко, заместитель министра экономики. После пространных рассуждений о том, что “документ позволит создать привлекательный для отечественных и иностранных инвесторов бизнес-климат”, г-н Пантелеенко отметил, что “государственно-частное партнерство станет альтернативой приватизации”. Собственно, этот тезис и объясняет всю суету чиновников вокруг законопроекта о ГЧП. Ведь по итогам 2008 г. Фонд государственного имущества выполнил план по приватизации лишь на 5%. После того как премьер-министр Юлия Тимошенко добилась смены руководства Фонда, ситуация могла измениться, но во время экономического кризиса очереди из инвесторов пока не наблюдается.
    В тексте нового законопроекта, в отличие от его предшественников, не прописаны четко условия проведения конкурсов по отбору частного партнера, механизмы распределения рисков между государством и предпринимателями и т.п. Соавтор предложенного проекта г-жа Ляпина не отрицает, что совместный труд — “рамочный документ”.
    Напомним: ранее авторы трех законопроектов (№3447, №3447-1 и №3447-2) предлагали алгоритм определения частного партнера, который предусматривал четкое описание каждой фазы конкурсного отбора. Предприниматели должны были подать заявку на реализацию проекта ГЧП в органы исполнительной власти. Чиновники, в свою очередь, изучали эффективность и целесообразность проекта, а также социально-экономические и экологические последствия от его реализации. Планировалось, что участие в конкурсе будет платным, причем задаток не возвращался бы ни победителю, ни проигравшему. На этот раз разработчики законопроекта решили не выписывать на законодательном уровне порядок проведения конкурса по отбору частного партнера, предоставив эти полномочия Кабмину (об иных полномочиях Кабмина в данном вопросе см. “В ручном режиме” на стр.20). Также предлагается не оглашать конкурсные предложения всех участников, чтобы это не стало поводом для возникновения коррупционных прецедентов при определении победителя конкурса.

Эффективное управление
    Депутаты на голубом глазу заявляют, что предложенный ими законопроект будет способствовать развитию сотрудничества между частными компаниями и госпредприятиями.
    ГЧП будет оформляться в виде договоров между властью и предпринимателями (частными партнерами), в соответствии с которыми чиновники будут предоставлять в аренду или концессию объекты государственной, коммунальной собственности, а частные партнеры — делиться прибылью от ведения хоздеятельности.
    При этом в Минэкономики считают, что пора четко выписать права и обязанности частных предпринимателей, использующих для своей деятельности госпредприятия. Поэтому после принятия законопроекта госпредприятия будут передаваться в аренду или концессию сроком на 7-30 лет (в то же время ст.9 Закона “О концессиях” предполагает, что срок концессионного договора составляет 10-50 лет). В случае принятия законопроекта о государственно-частном партнерстве инвестор получит в свое распоряжение готовое предприятие, ­сэкономив время на подготовку земельной и разрешительной документации, взамен же он должен будет модернизировать производство.
    Ранее БИЗНЕС уже писал о сомнительности принятия закона о ГЧП, поскольку правовые механизмы для развития сотрудничества между частными компаниями и государством, органами местного самоуправления прописаны в Гражданском и Хозяйственном кодексах Украины, а также в законах “О концессиях”, “О концессиях на строительство и эксплуатацию автомобильных дорог”, “О соглашениях о разделе продукции”, “Об управлении объектами государственной собственности” и “Об аренде государственного и коммунального имущества”.
    Игорь Мурдий, коммерческий директор ЧП “Градотек” (г.Кировоград; производство строительных материалов; с 2007 г.), говорит, что сотрудничество между частным сектором и государством регламентируется достаточным количеством законов. А истинная причина принятия закона о ГЧП — стремление получить дополнительные источники наполнения бюджета. “Уже сегодня директора госпредприятий пытаются в одностороннем порядке пересмот­реть размер арендной платы в сторону повышения. Не исключено, что после принятия закона о ГЧП чиновники получат законные основания для перезаключения договоров аренды или соглашений о разделе продукции”, — считает г-н Мурдий.
    Сергей Нечаев, управляющий партнер адвокатского объединения “Нечаев и партнеры” (г.Киев; с 2004 г.; 10 чел.), говорит, что в случае принятия законопроекта о ГЧП Кабмин получит единоличное право передачи госпредприятия в аренду на срок от 7 до 30 лет. Фактически Кабмину будут предоставлены полномочия по проведению скрытой приватизации объектов госсобственности.
    Александр Субботин, партнер юридической фирмы “Тарасов и партнеры” (г.Киев; с 2008 г.; 5 чел.), считает, что очередной законопроект о ГЧП может пополнить список “мертвых законов”. “Принятие предложенного законопроекта ничем не поможет инвесторам, соответственно, государству не стоит рассчитывать на положительные результаты”, — отметил эксперт.

Никаких гарантий
    Особого внимания заслуживает тот факт, что в доработанном законопроекте о ГЧП не предусмотрены четкие механизмы защиты прав и государственной поддержки для частных партнеров. По мнению г-на Субботина, правовые механизмы защиты инвестиций — один из главных вопросов для предпринимателей. “В условиях украинской изменчивой политики инвесторы уже перестали верить простому слову чиновника и нуждаются в четких нормативных гарантиях. Пока не будет гарантий, не будет и инвестиций”, — говорит юрист.
    С ним солидарна и Ирина Акимова, заместитель председателя Комитета ВР по вопросам экономической политики, которая решила развеять миф о чудодейственной силе ГЧП: “Законопроект не станет панацеей от плохого бизнес-климата Украины. Истинная причина стагнации и нежелания предпринимателей инвестировать средства в экономику страны состоит в неверии обещаниям государства, в частности политиков и чиновников”. По мнению г-жи Акимовой, отсутствие механизмов гарантий для инвесторов на законодательном уровне может привести к тому, что новый состав правительства не предусмотрит в бюджете средства для реализации проектов ГЧП, которые были утверждены предыдущим Кабмином. Законопроект не дает ответа на вопрос, кто будет нести финансовую ответственность в случае удорожания проекта или возникновения форс-мажорных обстоятельств.
    Сергей Нечаев отмечает, что в п.4 ст.20 законопроекта оговаривается, что условия договоров о ГЧП сохраняют силу на протяжении всего срока их действия. “В то же время ч.2 ст.17 законопроекта предусматривает возможность досрочного изменения и расторжения договора в случае существенного изменения обстоятельств”, — говорит г-н Нечаев. При этом эксперт обращает внимание на важность нормы о предоставлении господдержки в рамках реализации проектов ГЧП. Но на этом позитив и заканчивается, поскольку в законопроекте не предусмотрены размер, источники финансирования и механизмы его предоставления. Стоит отметить, что в Украине отсутствуют законодательно проработанные принципы государственной поддержки. Поэтому господдержка проектов ГЧП может стать дополнительным источником коррупции.

В ручном режиме
    Одним из главных недостатков нового законопроекта о государственно-частном партнерстве эксперты называют то, что все полномочия по урегулированию этого вопроса перекладывает на себя Кабинет министров. Если в законопроектах №3447, №3447-1 и №3447-2 условия проведения конкурса были регламентированы на законодательном уровне, то в соответствии с предложенным документом их будет утверждать правительство. Принятие решений о предоставлении господдержки в рамках реализации проектов ГЧП будет прерогативой исключительно Кабмина. Контролировать выполнение договоров ГЧП будет специально созданный Уполномоченный орган исполнительной власти. Решения о создании Уполномоченного органа и утверждении методик контроля договоров ГЧП будет принимать опять-таки Кабмин.
    Сергей Нечаев отмечает, что в соответствии с нормами законопроекта Кабмин де-факто и так контролирует реализацию проектов ГЧП, используя собственные правила. “Указанные положения законопроекта могут привести к “ручному” управлению проектами ГЧП со стороны Кабмина”, — сказал он. Опасения юриста небезосновательны. В случае принятия закона о ГЧП предпринимателей, использующих объекты государственной или коммунальной собственности, могут заставить подписать новые договоры аренды, концессии или соглашения о разделе продукции, но на условиях, предложенных Кабмином.

Текст: Игорь Лянной (стр. 18, 20),
ilyannoy@business.ua