Стройка удалая

Стройка удалая
343

Отечественная градостроительная отрасль по-прежнему переживает нелучшие времена. После падения в 2008 г. рынок жилья так толком и не восстановился, не говоря уже о том, чтобы набрать докризисные темпы роста. Тем не менее законодатели, похоже, решили заняться этим сектором вплотную: БИЗНЕС обнаружил настоящий бум “градостроительных” законопроектов (о прежних попытках градостроительного законодательного регулирования см. статью "Местефикация").

Только на прошлой неделе Верховная Рада умудрилась провалить голосование сразу по двум таким проектам. Первый из них — №4629 от 03.04.14 г. “О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по вопросам регулирования градостроительной деятельности и государственного архитектурно-строительного контроля” — был внесен Кабмином. За него проголосовали всего 199 народных избранников. Второй, №4629-1 от 17.04.14 г., поданный народным депутатом Валерием Сушкевичем (“Батьківщина”), набрал 209 голосов.

Оба законопроекта выступают прежде всего за децентрализацию в градостроительной сфере и упрощение разрешительных и согласовательных процедур. При этом эксперты говорят, что строительной отрасли не хватает как раз контроля на местном уровне. “Многочисленные упрощения, которые вводятся в последние годы, приводят к появлению жилых домов, которым не хватает городской инфраструктуры”, — отмечает Александр Сергиенко, директор Аналитического центра “Институт города” (г.Киев; с 1998 г.; 5 чел.). Именно проблему регулирования, на первый взгляд, и должны решать новые законы в этой отрасли.

Власть советам

Органы исполнительной власти в градостроительной отрасли, в частности инспекции Государственного архитектурно-строительного контроля (ГАСК), подчинены Госархстройинспекции в г.Киеве. “Они наделены огромными полномочиями, так что все декларации и разрешения на строительство передаются в Киев, где проверяются, регистрируются и возвращаются в города, при этом центральные органы могут отменить результаты любой местной проверки”, — говорит Наталья Кашкевич, председатель общественной организации “Союз строителей Донбасса” (г.Донецк; с 2004 г.; 24 чел.). По ее словам, права местного самоуправления сейчас урезаны до минимума.

Законопроект №4629 предлагал, чтобы выдачей разрешений на строительные работы, контролем и принятием в эксплуатацию занимались исполнительные органы местных советов. Однако местное самоуправление по-прежнему не имеет права проверять проектную документацию. Именно поэтому еще не принятый законопроект сразу подвергся критике работников отрасли.

Ведь фактически, по мнению некоторых участников рынка, он не решит проблемы строительства, а только расшатает уже налаженную систему. По словам г-жи Кашкевич, это приведет к замедлению работы отрасли, как минимум, на полгода и бросит сферу в еще одну крайность — местные органы получат исключительную власть.

Впрочем, в Украине законы всегда играли второстепенную роль: многие вопросы решаются непосредственно на личном уровне. “Если вы поссоритесь с городскими властями, у вас сразу же появятся проблемы и со строительством, и с землей”, — предупреждает г-жа Кашкевич.

Проверка на равноправие

Те же самые недостатки перекочевали и во второй законопроект — №4629-1. Почти все его отличия от первого касаются доступности зданий для людей с ограниченными физическими возможностями. Однако некоторые требования повлияют не только на инвалидов.

Сейчас в целях упрощения контроля и строительных процессов для объектов I-III категорий сложности действует декларативный принцип сдачи в эксплуатацию: застройщик сообщает, что начал работу или фактически ее закончил (см. статью "Зодчина").

Однако в III категорию попадают, например, дома, где одновременно проживают не более 300 человек или периодически находятся не более 500. Законопроектом предлагалось проводить экспертизу строительных проектов для объектов не только IV и V категорий сложности, но и III категории. Иными словами, это удар, собственно, по декларативному принципу.

Валерий Сушкевич предлагает проводить экспертизу проектов для оценки их соответствия потребностям людей с ограниченными возможностями. При этом в пояснительной записке он ссылается на Закон “Об основах социальной защищенности инвалидов в Украине”, принятый в 1991 г.: не допускаются планирование и застройка населенных пунктов, а также микрорайонов и отдельных объектов без создания среды для людей с ограниченными возможностями.

Кроме того, проверять на соответствие требованиям закона предполагается не только строительные проекты, но и уже сданные в эксплуатацию объекты. Владельцы или пользователи, которые не инициируют экспертизу до 1 января 2017 г., заплатят штраф. А к 2020 г. штрафовать собираются снова: на сей раз тех, кто не внесет изменения в планировку здания.

В то же время в законопроекте №4629-1 регламентированы статус и полномочия общественных организаций инвалидов. Центральные органы власти должны создать архитектурно-градостроительные советы, которые будут заниматься обсуждением проектных решений. Представители организаций инвалидов войдут в такие советы в обязательном порядке. Информацию о доступности объектов для людей с ограниченными возможностями предлагается также включить в градостроительный кадастр, т.е. сделать открытой.

Однако в этом законопроекте наличествуют и коллизии. Например, для владельцев зданий разных категорий установлены разные размеры штрафов. Сразу можно отметить: категории сложности присваиваются исключительно строящимся объектам, но не зданиям, уже введенным в эксплуатацию.

“В общем, степень общественного вреда правонарушения никак не зависит от того, какая категория сложности была присвоена тому или иному объекту строительства. Например, в жилом доме, где проживают более 300 людей, может вообще не быть ни одного человека с ограниченными возможностями”, — отмечают специалисты Главного научно-экспертного управления Аппарата Верховной Рады.

Жилищный вопрос

Пока депутаты отклоняли два вышеназванных законопроекта, члены фракции “Батьківщина” зарегистрировали еще один — №4831 от 08.05.14 г. “О внесении изменений в некоторые законы Украины (относительно регулирования градостроительной деятельности)”.

Согласно ему, Киев должен получать часть возведенной застройщиком жилой площади. “Об этом давно говорили, — отмечает г-н Сергиенко. — Закон поможет обеспечивать квартирами тех, кто давно стоит в очереди на жилье, и тех, кто прописан в старых, аварийных домах под снос”. До сих пор городу доставались только объекты инфраструктуры.

Кроме того, Киевсовет будет устанавливать, сколько жилой площади следует передать общине, и предельный размер средств заказчиков строительства, которые можно привлекать в качестве паевого участия. Исключением станут только объекты, строящиеся за средства госбюджета.

Сейчас размер паевого участия застройщиков не может превышать 10% сметной стоимости строительства нежилых зданий и 4% — жилых домов. По этому поводу в пояснительной записке к законопроекту сказано: “В результате Киев недополучает каждый год более тысячи квартир для обеспечения жильем граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий”. Однако голосования по законопроекту еще не было.

“Пока неизвестно, примут ли законопроект, — комментирует ситуацию г-н Сергиенко. — Застройщикам такой закон невыгоден, они будут высказываться против”. Разумеется, этот законопроект задевает интересы фирм-застройщиков, лишая их части прибыли. Подобное перераспределение ресурсов можно назвать дополнительным налогом. Впрочем, в Верховной Раде присутствует мощное строительное лобби, поэтому маловероятно, что этот документ будет принят.

Глас народа

Примерно в то же время БИЗНЕСу стало известно о законопроекте “О внесении изменений в Закон Украины “О регулировании градостроительной деятельности”, подготовленном Киевгоргосадминистрацией. Он находится на рассмотрении в Кабмине и пока не зарегистрирован в ВР.

Законопроект переводит органы ГАСК на муниципальный уровень и регулирует отношения между центральной и местной властью. Он возвращает общественные слушания, которые сейчас, начиная с 2011 г., проводятся только при согласовании генеральных планов (см. также “Блиц-интервью”).

Новый законопроект предлагает обсуждать с общественностью все крупные объекты, а также прописывает, что градостроительный кадастр финансируется за счет средств госбюджета, местных бюджетов, а также платы за внесение сведений и изменений в существующую информационную систему.

По мнению Александра Сергиенко, возврат общественных слушаний — необходимость, которую слишком долго избегали: “Конечно, когда они проводились, очень часто это делалось только номинально, и на самом деле общественность не имела права голоса. Но зачастую это позволяло находить компромисс”.

Впрочем, Закон “О регулировании градостроительной деятельности” считается достаточно прогрессивным. Его много хвалили за сокращение сроков разрешительных процедур (до 65 дней), за декларативный принцип сдачи в эксплуатацию, сокращение расходов застройщиков на развитие инженерной инфраструктуры. Иными словами, за упрощение работы застройщиков.

В прошлом году председатель совета директоров Конфедерации строителей Украины (г.Киев; объединяет около 700 компаний в сфере строительства; с 2011 г.) Александр Ротов писал, что Закон повысил инвестиционную привлекательность и снизил бюрократическую составляющую: “Только за 2012 г. количество разрешений на строительство увеличилось в 2,5 раза, а инвестиции в первом полугодии 2013 г. — на 7%”.

Критиковали Закон в основном за то, что вследствие упрощения процедур появилось немало самостроев и зданий, категорию и назначение которых застройщики легко меняли в процессе работы.

“Если 70% в общей строительной судебной практике составляют вопросы самовольного строительства, это значит, что какие-то нормы не срабатывают”, — уверяет Анжелика Штукатурова, юрист компании Salans FMC SNR Denton (г.Нью-Йорк, США; 75 офисов в 50 странах; с 1988 г.; 2,6 тыс.чел.; украинский офис — с 1992 г.). Она отмечает, что во исполнение Закона разработано множество нормативных актов, которые не сочетаются между собой. Очевидно, что ситуация требует исправления, хотя многие участники рынка, скорее всего, воспримут инициативу в штыки.  

Блиц-интервью

“Город принадлежит не инвесторам, а общине”, — уверен Андрей Ваврыш (35), заместитель директора департамента градостроительства и архитектуры Киевгоргосадминистрации

— Зачем понадобился новый законопроект? Что не работало в старом варианте?

— До 2011 г. отрасль была жестко зарегулирована, и это препятствовало развитию строительства. В 2011 г. были проведены реформы, которые упростили процедуры, хотя пробелы все же остались. Во-первых, из них были исключены многие из тех, кто должен принимать участие в принятии решений, связанных со строительством.

Кто, как не муниципалитет, должен понимать, что за здание он принял на обслуживание? Но, в итоге, органы ГАСК — не муниципальные, а государственные. Это привело к огромному количеству нарушений.

Появились объекты, в которых не доделывались проектные задания, — застройщик вводил в эксплуатацию свою “свечку”, не построив ни детской площадки, ни паркинга. Строили на территориях дорог, поверх коммуникаций, появилось множество самостроев. Даже в масштабах Киева это — катастрофа. Но нужно понимать, что если перестараться с регулированием, то вырастет армия чиновников, которая будет с этого кормиться.

— Что предполагается изменить этим законопроектом?

— Мы разбирались с источниками проблем, смотрели, как должны взаимодействовать государственные и муниципальные органы. Органы ГАСК нужно опустить на уровень муниципалитета. Но при этом остается государственный надзор, в том числе за городскими архитектурными органами. То есть, во-первых, закон будет регулировать взаимодействие различных органов власти.

Во-вторых, в нем уделено особое внимание информационной системе градостроительного кадастра и формированию источников ее финансирования. Например, если я хочу узнать, выдавала ли инспекция ГАСК декларацию о начале работы, я не пишу запросы, а просто открываю сайт кадастра и смотрю, есть ли там документ. Точно так же можно посмотреть, были ли аварии сетей или жалобы граждан.

Чтобы был доступ к этой информации, все участники процесса должны работать в рамках единой информационной системы. В-третьих, законопроект решает вопрос взаимодействия разных групп участников: органов власти, инвесторов (к ним отнесем застройщиков, банкиров, заказчиков) и общественности. Ведь город принадлежит не инвесторам, а общине, которая в нем проживает.

— Новый законопроект в числе прочего возвращает общественные слушания?

— Отмена общественных слушаний была большой ошибкой. Раньше каждый объект должен был проходить слушания, с 2011 г. это стало обязательно только при обсуждении генеральных планов. В идеале, генплан гарантирует защиту интересов общественности, позволяет увидеть и обсудить, что будет делаться. Сейчас он открыт в онлайн-режиме.

Но мы сталкиваемся с ситуациями, когда нет смысла разрабатывать градостроительную документацию, — строят и развивают город не по ней. В итоге, люди перестают доверять и представителям власти, и застройщикам. Появляется забор — еще непонятно, что будут строить, парк или очередную “свечку”, а люди уже его сносят.

— Как отреагируют инвесторы на возврат подобных норм, тех же слушаний? Не будет ли с их стороны противодействия?

— Даже обсуждение генпланов вызывает у многих инвесторов недовольство, но когда они выходят на площадку, быстро понимают, что заблуждались. Кто захочет купить квартиру по достаточно высокой цене, зная, что строительство дома сопряжено с конфликтами, риском недостроя, враждебностью среды? Если же прошли общественные слушания, люди высказались, удалось достичь консенсуса, строительство ведется спокойно. В противном случае инвестор больше тратит на охрану и заборы. То есть на самом деле инвестору выгодны слушания.

— Закон усиливает регулирование системы. Не станет ли больше разрешительных документов, не усложнятся ли процедуры, не увеличатся ли сроки получения разрешений?

— Сейчас важно не сокращение сроков принятия решений, а повышение качества этих решений. В США, чтобы получить разрешение на строительство, нужно ждать год-два. У нас для того, чтобы отработали все структуры, требуется 65 дней, в этот период входит срок проектирования. Законопроект не стремится усложнить какие-то процедуры, вместо этого он четко регламентирует, кто и за что отвечает.

Насчет разрешительной документации: у нас ее втрое меньше, чем, например, в США. На самом деле нынешние процедуры упрощены прежде всего благодаря введению электронных информационных систем. Теперь застройщику не нужно собирать такое количество информации — она есть в кадастре.

Например, когда-то необходимо было предоставлять выводы санитарных служб при землеотводе, сейчас достаточно получить выписку из градостроительного кадастра, где указаны все санитарные требования. То же самое касается данных о памятниках архитектуры, об экологических, прибрежных, оползнеопасных зонах.

Теперь застройщику не нужно ходить по разным управлениям — он может получить данные из информационной системы. По большому счету, наша проблема — не существующие процедуры (они не замедляют работу отрасли), а их разбалансированность. Именно ее мы и пытаемся устранить в новом законопроекте.

Последние новости: